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Rechtsgutachten zur weiteren Privatisierung und Deregulierung des deutschen Postwesens, insbesondere zur verfassungsrechtlichen Begrenzung der Exklusivlizenz im Sinne des § 51 PostG
von Prof. Dr. Rupert Scholz
Januar 2001
Zusammenfassung der Ergebnisse
Mit der Postreform II im Jahr 1994 ist die deutsche Liberalisierungspolitik in eine entscheidende Phase eingetreten. Durch den neuen Grundgesetzartikel 87 f wird bestimmt, dass Dienstleistungen des Postwesens als privatwirtschaftliche Tätigkeiten durch aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangene Unternehmen "und durch andere private Anbieter" erbracht werden. Gleichzeitig sorgt das Grundgesetz für einen gleitenden Übergang: Gemäß Artikel 143 b GG können den aus der ehemaligen Bundespost hervorgegangenen Unternehmen "für eine Übergangszeit" ausschließliche Rechte verliehen werden. Von diesem Recht hat der Bund Ende 1997 Gebrauch gemacht, indem zugunsten der Deutschen Post AG eine Exklusivlizenz für Briefe bis 200 g verliehen wurde, die am 31.12.2002 ausläuft. Nach dem Ordnungsplan des Grundgesetzes geht die Erbringung von postalischen Dienstleistungen dann nur noch im Wettbewerb von Statten. Der einfache Gesetzgeber kann den Bereich der "ausschließlichen Rechte" nicht mehr beliebig regeln, sondern ist an das Verfassungsziel der vollen Privatisierung und vollen Wettbewerbsgleichheit gebunden.
Bereits heute lässt sich beobachten, dass sich die Exklusivlizenz schon als wettbewerbspolitischer Sperriegel zugunsten der DPAG auswirkt, der eine gleichwertige Teilnahme anderer Wettbewerber an dem Markt für Postdienste nicht zulässt. Das sektorale Exklusivmonopol wirkt invasiv-monopolisierend in rechtlich zwar freie, aber ökonomisch mit dem Briefbereich verbundene Märkte hinein. Daneben besteht die Gefahr der Quersubventionierung weiterer Wettbewerbsbereiche aus Monopolgewinnen. Dem Bund erwächst aus Artikel 87 f GG eine Schutz- und Förderungspflicht zur Entwicklung und Sicherung einer offenen Wettbewerbssituation im Postsektor. Dieser Schutz- und Förderungspflicht würde die Aufrechterhaltung reservierter Marktsegmente über die im Postgesetz genannte Frist hinaus widersprechen.
Durch die Grundgesetzänderung von 1994 ist der bisherige Verwaltungsmonopol "Post" in ein privatwirtschaftliches Exklusivrecht umgewandelt worden, das einem Unternehmen verliehen wurde. Dabei ist der Gesetzgeber in vollem Umfang an die Grundrechte, namentlich aus Artikel 12 GG (Berufs- und Gewerbefreiheit) gebunden. Durch eine Verlängerung der Verleihung von Sonderrechten an die DPAG würden die Grundrechte Dritter verletzt. Eine Rechtfertigung für einen solchen Eingriff ist nicht erkennbar. Keineswegs reichen zur Rechtfertigung fiskalische Interessen wie etwa das Interesse der Stärkung der DPAG im Wettbewerb.
In erster Linie ist das Grundrecht der Berufsfreiheit (Artikel 12 Abs. 1 GG) betroffen. Eine Verlängerung des Briefmonopols würde nachhaltig in die Freiheit der Berufswahl eingreifen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann ein solcher Eingriff nur ausnahmsweise, nämlich zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut gerechtfertigt sein. Der staatliche Infrastrukturauftrag darf gerade nicht über das wirtschaftslenkende Instrument der Monopolisierung realisiert werden; er ist vielmehr mit den Mitteln der staatlichen Regulierung durch die Regulierungsbehörde im Verhältnis zu sämtlichen privatwirtschaftlichen Wettbewerbern durchzusetzen und wird damit gewährleistet. Folgerichtig ergibt sich kein entsprechendes Gemeinschaftsgut, das einen derart schwerwiegenden Eingriff rechtfertigen würde.
Daneben fehlt es auch an "vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls" im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für eine Beschränkung der freien Berufsausübung. Das fiskalische Interesse des Bundes an geplanten weiteren Börsengängen der DPAG ist nicht geeignet, eine Beschränkung des Grundrechts der Berufsfreiheit zu rechtfertigen. Gleiches gilt für das Motiv, die DPAG im Verhältnis zu ihren Konkurrenten zu begünstigen, um so eine stärkere Marktposition aufzubauen. Hierbei handelt es sich um Maßnahmen eines bloßen Konkurrenzschutzes, die ihrerseits nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit Artikel 12 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren sind.
Daneben sind auch die Rechte der Wettbewerber aus der Eigentumsgarantie des Artikel 14 GG betroffen. Viele Lizenznehmer, die im Vertrauen auf den gesetzlich vorgesehenen Wegfall der Exklusivlizenz investiert haben, wären in ihrer Existenz gefährdet.
Schließlich würde eine Verlängerung der Exklusivlizenz auch gegen das Grundrecht der Wettbewerbsgleichheit verstoßen. In die wettbewerbliche Chancengleichheit darf der Gesetzgeber nicht ohne sachlichen Grund eingreifen.
Sachliche Gründe für einen solchen Eingriff sind auch nicht dadurch gegeben, dass in den anderen Ländern der Europäischen Union der Liberalisierungsfortschritt stockt. Unterschiedliche wettbewerblichen Gegebenheiten in den Ländern der Europäischen Union sind gerade für Übergangszeiten typisch und geben keine Handhabe zur Negation der Liberalisierungsmaßnahmen insgesamt. Denn die Konsequenz dessen wäre eine massive Verzögerung und letztlich sogar das Scheitern der in Deutschland verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Liberalisierungspolitik. Im übrigen hat sich die DPAG inzwischen längst zu einem weltweit operierendem Unternehmen entwickelt, das seine substitutiven Wettbewerbsmöglichkeiten im europäischen und globalen Markt gefunden hat. Daneben obläge es den zuständigen Wettbewerbsbehörden im nationalen wie europäischen Bereich, im Falle von Wettbewerbsverfälschungen für deren Korrektur oder Entzerrung zu sorgen.
Das ausführliche Gutachten können Sie als PDF-Dokument downloaden  (218 kb).
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